Definição
Programas nos quais o governo opera a aquisição de alimentos para estabelecer mercados estáveis como um importante canal de comercialização para agricultores familiares. Os alimentos adquiridos publicamente também podem ser usados para promover o acesso a alimentos saudáveis para populações em situação de insegurança alimentar e para abastecer bancos de alimentos que servem como reservas estabilizadoras em caso de escassez (por exemplo, após a ocorrência de eventos climáticos extremos e choques econômicos).
Justificativa
Vários pequenos agricultores enfrentam dificuldades para acessar os mercados de aquisição de suas produções agrícolas. Uma lista não exaustiva de razões para isso inclui:
- a distância de suas terras aos centros de comercialização,
- estradas mal conservadas,
- falta de meios para transportar seus produtos por conta própria, e
- ausência de documentos formais exigidos para as vendas.
A maioria deles não possui mecanismos de poupança e de hedge para sua produção, o que significa que variações inesperadas de preço podem prejudicar seriamente sua renda atual e futura.
Por outro lado, várias pessoas de baixa renda sofrem com a insegurança alimentar e podem não ter condições de comprar alimentos saudáveis (por exemplo, proteínas e vegetais frescos). As famílias que vivem em áreas carentes, os sem-teto, as mães solteiras, as crianças e adolescentes e os idosos estão entre os mais afetados. Muitos deles estão fora do mercado de trabalho e não têm uma renda regular. Especificamente, os dois últimos grupos mencionados estão fora da população em idade ativa e geralmente dependem dos alimentos servidos em instalações públicas, como refeições em escolas públicas, para complementar suas dietas.
Levando em consideração os lados disfuncionais da oferta e da demanda, os governos podem e devem agir para garantir meios de subsistência estáveis e adequados, entrando no mercado como participante ou mediador de transações.
Principais intervenções
Aquisição pública de alimentos e capacitação relacionada
A aquisição de alimentos oferece aos agricultores familiares, pescadores e outras comunidades rurais uma garantia de venda de seus produtos, o que ajuda no planejamento da produção e provavelmente reduz as vendas a intermediários, permitindo-lhes aumentar suas margens de lucro e a renda final.
Os contratos de compras públicas podem estabelecer preços fixos ou mínimos que garantam aos produtores rurais o atendimento de suas necessidades financeiras. As políticas podem ter critérios de elegibilidade baseados, por exemplo, na renda dos agricultores ou no tamanho de suas propriedades. As políticas também podem priorizar as mulheres ou outros grupos que estejam enfrentando vulnerabilidades intersetoriais.
Também pode haver critérios de elegibilidade que exijam a conformidade com a legislação ambiental e o uso de práticas sustentáveis. Os governos podem priorizar a aquisição de alimentos orgânicos ou ecológicos. Essa é uma forma de promover tanto a sustentabilidade quanto dietas saudáveis.
Os alimentos comprados são frequentemente usados para atender à demanda da administração do setor público. Por exemplo, escolas e hospitais precisam fornecer refeições para alunos e pacientes, respectivamente. Além disso, unidades militares, restaurantes universitários, presídios e outros organismos de serviço público exigem alimentos para servir refeições. Mais importante ainda, esses alimentos podem ser fornecidos aos pobres e àqueles que sofrem de insegurança alimentar em condições facilitadas.
Complementarmente à aquisição, pode ser implementado o desenvolvimento de capacidade para os pequenos produtores. Pode haver fornecimento de assistência técnica, treinamento e recursos aos pequenos agricultores para melhorar sua capacidade de atender aos padrões de qualidade, quantidade e sustentabilidade exigidos pelos compradores institucionais. Eles podem ser incentivados a processar os alimentos produzidos e estabelecer pequenas agroindústrias familiares. Isso inclui o apoio a investimentos em técnicas de produção, maquinário e insumos que melhorem o cultivo. Além disso, os incentivos podem estimular a criação e o fortalecimento de organizações formais de agricultores, como cooperativas e associações.
Preços de alimentos para pessoas carentes
A administração pública também pode conseguir distribuir os alimentos comprados para os necessitados, abrindo mão dos lucros e até mesmo subsidiando parcial ou totalmente os custos.
Os alimentos adquiridos nos mercados de aquisição podem ser fornecidos na rede de assistência social, incluindo restaurantes populares, cozinhas sociais e solidárias, bancos de alimentos, ou mesmo mantidos nas mãos dos pequenos proprietários para autoconsumo. Nesses casos, é importante considerar a dimensão espacial da pobreza e colocar as instalações em áreas estratégicas.
Em conjunto, as compras públicas e os mecanismos em favor dos pobres promovem cadeias de suprimentos mais curtas, fortalecendo o vínculo entre a produção e o consumo locais, apoiando assim os sistemas alimentares locais, reduzindo a dependência dos mercados globais, diminuindo os custos de transporte e a pegada de carbono.
Comunidades pobres e com insegurança alimentar, especialmente as listadas abaixo.
Produtores:
- Agricultores familiares;
- Pastoralistas;
- Populações indígenas;
- Comunidades que não têm acesso à terra ou que vivem em áreas isoladas;
- Pastoralistas,
- Pescadores;
- Moradores da floresta.
Consumidores:
- Produtores (consumo próprio);
- Famílias com insegurança alimentar e desnutrição;
- Mulheres;
- Crianças e adolescentes;
- Pessoas idosas;
- Pessoas que vivem em situação de rua.
Visão geral
Vários estudos fornecem evidências de que os mercados institucionais, incluindo compras públicas e mecanismos de precificação de alimentos em favor dos pobres, podem ter impactos positivos sobre a segurança alimentar e a nutrição. Kelly e Swensson (2017) destacam como a aquisição institucional de alimentos pode ser aproveitada para conectar pequenos agricultores aos mercados. Além disso, um extenso estudo sobre programas públicos locais de aquisição de alimentos na América Latina e no Caribe, realizado por Leão et al. (2025), fornece evidências sólidas de que, quando esses programas são explicitamente direcionados aos pequenos agricultores, eles podem contribuir significativamente para a segurança alimentar e a nutrição, gerar empregos e fortalecer a resiliência dos sistemas agroalimentares. O estudo mostra que os pequenos agricultores do Brazil que participam de programas de compras públicas tiveram aumentos de renda que variaram de aproximadamente 19% a 106%. Além disso, as evidências sugerem que os programas em Guatemala e Honduras geraram até 478 empregos para cada milhão de dólares americanos transacionados.
Evidências de exemplos de países
Brasil: Desde 2003, o Brazil implementou o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que cria um mercado estruturado e garantido para os agricultores familiares, permitindo que o Estado compre alimentos diretamente deles sem licitação e a preços de referência definidos administrativamente. De acordo com Sambuichi et al. (2024), a modalidade PAA-CDS contribuiu para um aumento médio de 24,2% na renda bruta da produção dos agricultores, sendo que os maiores ganhos foram obtidos pelos produtores mais pobres. Em particular, os agricultores no 10º percentil de renda bruta tiveram aumentos de renda de 45,9%. Além disso, as evidências apresentadas por Soares et al. (2013) indicam que a participação no PAA foi associada à expansão da produção e à atualização tecnológica: aproximadamente um terço dos agricultores beneficiários aumentou sua área cultivada, enquanto dois terços aumentaram o nível de tecnologia usada na produção agrícola. As melhorias na renda, a expansão da área cultivada e os níveis mais altos de tecnologia facilitaram uma divisão mais eficiente do trabalho nas famílias, permitindo que os membros da família se envolvessem em atividades não agrícolas e diversificassem suas fontes de renda.
- Restrições orçamentárias;
- Eficiência burocrática. Como esse instrumento de política se baseia na execução de compras e vendas pelos governos, ele depende de mecanismos burocráticos para garantir a transparência e a justiça. Se os processos não forem bem estabelecidos e moldados, isso representa uma ameaça ao funcionamento do instrumento, seja por não conseguir estabelecer a transparência e a justiça, seja por tornar as operações muito lentas ou complicadas;
- Coordenação entre diferentes níveis de governo: como depende de parcerias com entidades federais em nível estadual e municipal, há limitações de natureza política, em termos de capacidade de planejamento e execução;
- Equipe bem treinada: a complexidade de operacionalizar programas de escala nacional exige uma capacidade de coordenação razoável dos gerentes de programas, o que implica recursos humanos e tecnologia qualificados.
ODS 3 - Saúde e bem-estar
- Meta 3.4 - Até 2030, reduzir em um terço a mortalidade prematura por doenças não transmissíveis por meio de prevenção e tratamento e promover a saúde mental e o bem-estar.
ODS 8 - Trabalho decente e crescimento econômico
- Meta 8.3 - Promover políticas voltadas para o desenvolvimento que apoiem as atividades produtivas, a criação de empregos decentes, o empreendedorismo, a criatividade e a inovação, e incentivar a formalização e o crescimento de micro, pequenas e médias empresas, inclusive por meio do acesso a serviços financeiros.
- Meta 8.4 - Melhorar progressivamente, até 2030, a eficiência global de recursos no consumo e na produção e esforçar-se para dissociar o crescimento econômico da degradação ambiental, de acordo com a Estrutura de Programas Decenais sobre Consumo e Produção Sustentáveis, com os países desenvolvidos assumindo a liderança.
- Meta 8.5 - Até 2030, alcançar emprego pleno e produtivo e trabalho decente para todas as mulheres e homens, inclusive para jovens e pessoas com deficiência, e remuneração igual para trabalho de igual valor.
ODS 10 - Redução das desigualdades
- Meta 10.1 - Até 2030, alcançar e sustentar progressivamente o crescimento da renda dos 40% mais pobres da população a uma taxa maior do que a média nacional.
- Meta 10.2 - Até 2030, capacitar e promover a inclusão social, econômica e política de todos, independentemente de idade, sexo, deficiência, raça, etnia, origem, religião, condição econômica ou outra.
- Meta 10.4 - Adotar políticas, especialmente políticas fiscais, salariais e de proteção social, e alcançar progressivamente maior igualdade.
ODS 12 - Consumo e produção responsáveis
- Meta 12.2 - Até 2030, alcançar o gerenciamento sustentável e o uso eficiente dos recursos naturais.
- Meta 12.3 - Até 2030, reduzir pela metade o desperdício global de alimentos per capita nos níveis do varejo e do consumidor e reduzir as perdas de alimentos ao longo das cadeias de produção e fornecimento, incluindo as perdas pós-colheita.
- Meta 12.7 - Promover práticas de compras públicas que sejam sustentáveis, de acordo com as políticas e prioridades nacionais.
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (SDGs)
Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ICESCR)
Declaração Universal dos Direitos Humanos
Recomendações de Políticas do CFS sobre Proteção Social para Segurança Alimentar e Nutricional
Recomendações de políticas da CFS sobre como conectar os pequenos proprietários aos mercados
Princípios do CFS para Investimento Responsável em Agricultura e Sistemas Alimentares (CFS-RAI)