Instrumento político:
Definición
La gobernanza multinivel se refiere al marco coordinado y los procesos dinámicos a través de los cuales los servicios públicos son coproducidos por actores de varios niveles de gobierno, a menudo en colaboración activa con la sociedad civil, los ciudadanos y el sector privado. Implica enfoques superpuestos de descentralización o localización, en los que servicios como la educación, el agua, la protección social, el transporte y el desarrollo urbano pueden ser gestionados por instituciones subnacionales, ya que los gobiernos locales y regionales están en la mejor posición para comprender las necesidades de la comunidad.
Justificación
Los sistemas de gobernanza multinivel eficaces son esenciales para la prestación de servicios públicos eficientes y la consecución de resultados de desarrollo sostenible. Al fortalecer la capacidad y la coordinación entre los actores públicos en los diferentes niveles, los gobiernos pueden mejorar significativamente la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad a largo plazo del gasto público. Además, este enfoque podría apoyar la alineación de las acciones localizadas con las agendas de desarrollo nacionales y globales, convirtiéndolo en un mecanismo crítico para la localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Características principales
- Dimensiones de la descentralización: La descentralización se puede clasificar por el tipo de autoridad que se transfiere. Esto generalmente entra en tres dimensiones principales: político (capacitar a los agentes subnacionales mediante la delegación de autoridad o el reparto de poder), administrativo (delegando responsabilidades para evaluar las necesidades locales y prestar servicios), y fiscal (transferencia de asignaciones de gasto y autoridad para recaudar ingresos, y el establecimiento de sistemas para recursos financieros gestionados localmente). El desempeño eficaz del sector público depende de garantizar que cada dimensión sea sólida, internamente coherente y esté equilibrada con las demás.
- Esferas de CoordinaciónLos sistemas eficaces de gobernanza multinivel requieren acción y coordinación en tres esferas distintas: marcos y sistemas intergubernamentales sólidos; gobiernos locales eficientes, inclusivos y receptivos; y la participación activa de la sociedad, los ciudadanos y el sector privado local.
- Requisitos Institucionales: Para operar eficazmente dentro de este marco, los interesados en todos los niveles administrativos deben poseer tres atributos principales: autoridad legal y discreción administrativa, estructuras y procesos organizacionales funcionales, y capacidad institucional adecuada para desempeñar sus funciones designadas.
- Localización de frameworks Global: Los mecanismos de gobernanza multinivel facilitan la traducción de marcos amplios y globales (como los ODS) en acciones locales concretas, sirviendo como base para una implementación de políticas coordinada, inclusiva y coherente en diferentes territorios.
Este instrumento político da prioridad a las poblaciones vulnerables y marginadas, que son las que más dependen de los servicios públicos. Estos grupos se benefician directamente de una mejor prestación de servicios a través de una gobernanza multinivel coordinada. Los grupos clave son:
- Personas y familias en situación de extrema pobreza o vulnerabilidad
- Personas con discapacidad
- Familias con bajos ingresos e hijos
- Personas mayores
- Residentes de comunidades rurales
- Poblaciones urbanas en zonas desatendidas
- Grupos étnicos y minoritarios
Visión general
Varios estudios demuestran que la gobernanza multinivel puede aumentar significativamente la eficiencia del sector público. Fisman y Gatti (2002), utilizando un análisis exhaustivo entre países que abarca una mezcla de naciones desarrolladas y en desarrollo, encuentran pruebas de que los países con un gasto más descentralizado tienen mejores índices de corrupción, lo que sugiere que la gestión del gasto o la recaudación de ingresos a nivel regional o local anima a los ciudadanos a exigir responsabilidades a los funcionarios públicos, disminuyendo así la corrupción. Probando una hipótesis similar con datos de series temporales de 21 países de la OCDE, Adam et al. (2014) identifican una relación no lineal (en forma de U invertida) entre la descentralización fiscal y la eficiencia del sector público, lo que indica que la descentralización del poder a los gobiernos locales mejora la eficiencia en la prestación de servicios sanitarios y educativos hasta un cierto umbral, más allá del cual en realidad puede desperdiciar recursos y perjudicar la eficiencia general. Además, Epstein y Gang (2019) sostienen que un sistema descentralizado es más eficiente para la protección social cuando la ventaja informativa de la administración local con respecto a la riqueza real de sus ciudadanos compensa los costes añadidos del cabildeo dentro del gobierno.
Ejemplos de países
El Policy Basket contiene varios ejemplos de países que ilustran las diferencias en el diseño, la aplicación y las repercusiones de diversos instrumentos políticos. En el marco de este Instrumento de Política específico, se incluyen múltiples Ejemplos de País. Los datos seleccionados a continuación se basan en estos casos para demostrar cómo los enfoques de gobernanza multinivel de los programas de protección social contribuyen a mejorar la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza.
Brasil: Brazil El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sisan) coordina las políticas de seguridad alimentaria en todos los niveles de gobierno y la sociedad civil a través de un marco intersectorial, interfederativo y participativo. Funciona a través de dos órganos interdependientes: un pilar gubernamental (Caisan) y un pilar de participación social (Consea), formado por dos tercios de representantes de la sociedad civil y un tercio del gobierno. Domingos et al. (2023) señalan que el Consea fue fundamental para constitucionalizar el derecho a la alimentación y garantizar el 30% del presupuesto del Programa Nacional de Alimentación Escolar para la agricultura familiar. Además, la parálisis de Caisan debido a la inestabilidad política en 2019 detuvo las evaluaciones del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria de Brazil y dejó al país sin una hoja de ruta estructurada para luchar contra el hambre durante la pandemia de COVID-19, ya que el organismo dejó completamente de publicar los resultados analíticos a finales de 2018. Sin embargo, tras la reconstrucción de Sisan 2023, los datos recientes de CAISAN (2025) muestran una rápida recuperación: la inseguridad alimentaria severa se desplomó del 15,5% (2021/2022) al 4,1% (2023), sacando del hambre a 24,4 millones de personas. Al mismo tiempo, las tasas de pobreza extrema y general se redujeron significativamente (del 5,9% al 4,4% y del 31,6% al 27,4%, respectivamente), rescatando a otros 8,6 millones de personas de la pobreza en menos de dos años.
India: Lanzado en 2018, el Programa Distritos Aspiracionales (ADP, por sus siglas en inglés) de India acelera el desarrollo en regiones vulnerables fomentando la convergencia entre los gobiernos locales, estatales y centrales, respaldado por un marco de federalismo cooperativo y competitivo. Los avances se basan en un panel de control en tiempo real que clasifica a los distritos en cinco sectores clave, aprovechando la competencia basada en datos para motivar a las administraciones locales a superar a sus homólogas y acelerar el desarrollo humano. En la evaluación de los dos primeros años del programa, Kapoor y Green (2023) constataron avances significativos en casi todos los 112 distritos participantes en el ADP, siendo las zonas más desfavorecidas las que impulsaron los mayores cambios para alcanzar a sus homólogos con mejores resultados. Las mejoras fueron especialmente notables en Salud y Nutrición e Infraestructuras Básicas (estas últimas a través del saneamiento y la electrificación). En apoyo de esta afirmación, un análisis de métodos mixtos realizado por el PNUD (2020) confirma importantes avances en estos sectores, junto con la educación y, en cierta medida, la agricultura y los recursos hídricos, concluyendo que el modelo competitivo del ADP tiene un gran éxito en la promoción del desarrollo local.
- Incentivos políticos: La descentralización suele encontrar resistencia porque exige que las partes interesadas a nivel nacional renuncien al poder y al control sobre los recursos. Los políticos centrales dan prioridad a la reelección, la dinámica del partido y la estabilidad de la coalición, mientras que los altos funcionarios se centran en ampliar la influencia de su propio departamento, proteger la carrera profesional y protegerse de la interferencia de organismos rivales.
- Falta de compromiso con la descentralización: La descentralización política puede seguir siendo superficial, con gobiernos locales dotados de una autoridad funcional limitada. Por ejemplo, los órganos locales electos pueden carecer de verdadero poder de decisión, ya que sus planes suelen requerir la aprobación del gobierno central. Del mismo modo, las disposiciones constitucionales o legales para la descentralización administrativa pueden no aplicarse, dejando la autoridad real centralizada.
- Centralización de los recursos: Incluso cuando se delegan las competencias políticas y administrativas, los gobiernos centrales suelen mantener el control restringiendo la autonomía fiscal. Las autoridades locales infrafinanciadas pasan a depender de subvenciones muy condicionadas, lo que permite a los ministerios sectoriales microgestionar el gasto, o simplemente reclamar responsabilidades de primera línea bajo el pretexto de la incapacidad local.
- Situaciones de emergencia: Los marcos tradicionales de gobernanza multinivel rara vez tienen en cuenta los contextos de crisis. Durante las emergencias, como las pandemias (por ejemplo, COVID-19), los desastres climáticos o las crisis energéticas, una gobernanza eficaz exige mecanismos de coordinación ágiles y adaptables. Para ello es necesario redefinir las funciones y responsabilidades de los distintos niveles de gobierno a fin de garantizar respuestas rápidas y adaptadas al contexto.
- Heterogeneidad de los contextos: Los marcos de gobernanza multinivel deben adaptarse a cada país o sector, guiándose por los objetivos específicos del análisis intergubernamental. Los incentivos para las partes interesadas locales -políticos, administradores, ciudadanos y sociedad civil- dependen en gran medida del contexto. Por ejemplo, las prioridades de un alcalde metropolitano diferirán significativamente de las de un presidente de distrito rural. Además, los gobiernos locales también deben reconocerse como entidades políticas con una dinámica interna compleja. Aunque la colaboración es esencial, las motivaciones de los líderes ejecutivos (por ejemplo, los alcaldes), los consejos electos, el personal administrativo y el personal de primera línea suelen divergir en función de sus funciones, posiciones jerárquicas y prioridades organizativas.
ODS 11 - Ciudades y comunidades sostenibles
- Objetivo 11.a - Apoyar los vínculos económicos, sociales y medioambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales reforzando la planificación del desarrollo nacional y regional.
ODS 16 - Paz, justicia e instituciones sólidas
- Objetivo 16.6 - Desarrollar instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles
- Objetivo 16.7 - Garantizar una toma de decisiones receptiva, integradora, participativa y representativa a todos los niveles.
ODS 17 - Alianzas para lograr los objetivos
- Objetivo 17.14 - Aumentar la coherencia de las políticas de desarrollo sostenible
- Objetivo 17.16 - Potenciar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible, complementada por asociaciones de múltiples partes interesadas que movilicen y compartan conocimientos, experiencia, tecnología y recursos financieros, para apoyar la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en todos los países, en particular en los países en desarrollo.
Entre las iniciativas y recomendaciones pertinentes figuran las siguientes: