Instrument politique :
Définition
La gouvernance multiniveaux fait référence au cadre coordonné et aux processus dynamiques par lesquels les services publics sont co-produits par des acteurs de différents niveaux de gouvernement, souvent en collaboration active avec la société civile, les citoyens et le secteur privé. Elle implique des approches superposées de décentralisation ou de localisation, dans lesquelles des services tels que l'éducation, l'eau, la protection sociale, les transports et le développement urbain peuvent être gérés par des institutions infranationales, car les gouvernements locaux et régionaux sont les mieux placés pour comprendre les besoins des communautés.
Raison d'être
Des systèmes de gouvernance multi-niveaux efficaces sont essentiels pour fournir des services publics performants et atteindre des résultats de développement durables. En renforçant les capacités et la coordination entre les acteurs publics à différents niveaux, les gouvernements peuvent améliorer considérablement l'efficience, l'équité et la durabilité à long terme des dépenses publiques. En outre, cette approche pourrait soutenir l'alignement des actions localisées sur les programmes de développement nationaux et mondiaux, ce qui en fait un mécanisme essentiel pour la mise en œuvre locale des objectifs de développement durable (ODD).
Caractéristiques principales
- Dimensions de la décentralisation : La décentralisation peut être catégorisée par le type d'autorité transférée. Cela se décline généralement selon trois dimensions principales : politique (donner du pouvoir aux acteurs subnationaux en leur dévoluant l'autorité ou en partageant le pouvoir), administratif (déléguer les responsabilités d’évaluer les besoins locaux et de fournir des services), et fiscale (transfert des affectations de dépenses et de l'autorité de collecte de recettes, et mise en place de systèmes pour des ressources financières gérées localement). Une performance efficace du secteur public dépend de la robustesse, de la cohérence interne et de l'équilibre de chaque dimension par rapport aux autres.
- Sphères de coordinationLes systèmes de gouvernance multiniveaux efficaces nécessitent une action et une coordination dans trois sphères distinctes : des cadres et systèmes intergouvernementaux solides ; des gouvernements locaux efficaces, inclusifs et réactifs ; et la participation active de la société, des citoyens et du secteur privé local.
- Prérequis institutionnels : Pour opérer efficacement dans ce cadre, les parties prenantes à tous les niveaux administratifs doivent posséder trois attributs fondamentaux : l’autorité légale et la discrétion administrative, des structures et processus organisationnels fonctionnels, et une capacité institutionnelle adéquate pour remplir leurs fonctions désignées.
- Localisation des cadres Global : Les mécanismes de gouvernance à plusieurs niveaux facilitent la traduction de cadres généraux et mondiaux (tels que les ODD) en actions locales concrètes, servant de base à une mise en œuvre coordonnée, inclusive et cohérente des politiques sur différents territoires.
Cet instrument politique donne la priorité aux populations vulnérables et marginalisées, qui dépendent le plus des services publics. Ces groupes bénéficient directement d'une meilleure prestation de services grâce à une gouvernance coordonnée à plusieurs niveaux. Les groupes clés sont les suivants
- Personnes et familles en situation d'extrême pauvreté ou de vulnérabilité
- Personnes handicapées
- Familles à faible revenu avec enfants
- Populations âgées
- Résidents des communautés rurales
- Populations urbaines dans les zones mal desservies
- Groupes ethniques et minoritaires
Vue d'ensemble
Plusieurs études démontrent que la gouvernance à plusieurs niveaux peut accroître de manière significative l'efficacité du secteur public. À l'aide d'une analyse complète portant sur un ensemble de pays développés et en développement, Fisman et Gatti (2002) constatent que les pays dont les dépenses sont plus décentralisées ont de meilleurs taux de corruption, ce qui suggère que la gestion des dépenses ou de la collecte des recettes au niveau régional ou local encourage les citoyens à demander des comptes aux représentants du gouvernement, ce qui réduit la corruption. En testant une hypothèse similaire avec des données chronologiques provenant de 21 pays de l'OCDE, Adam et al. (2014) identifient une relation non linéaire (en forme de U inversé) entre la décentralisation fiscale et l'efficacité du secteur public, indiquant que la décentralisation du pouvoir vers les gouvernements locaux améliore l'efficacité de la prestation des services de santé et d'éducation jusqu'à un certain seuil, au-delà duquel elle peut réellement gaspiller des ressources et nuire à l'efficacité globale. En outre, Epstein et Gang (2019) affirment qu'un système décentralisé est plus efficace pour la protection sociale lorsque l'avantage informationnel de l'administration locale concernant la richesse réelle de ses citoyens l'emporte sur les coûts supplémentaires du lobbying au sein du gouvernement.
Exemples de pays
Le Policy Basket contient plusieurs exemples de pays qui illustrent les différences dans la conception, la mise en œuvre et l'impact de divers instruments politiques. Pour cet instrument politique spécifique, plusieurs exemples de pays sont inclus. Les preuves sélectionnées ci-dessous s'appuient sur ces cas pour démontrer comment les approches de gouvernance à plusieurs niveaux des programmes de protection sociale contribuent à l'amélioration de la sécurité alimentaire et à la réduction de la pauvreté.
Brazil : Le système national de sécurité alimentaire et nutritionnelle (Sisan) de Brazil coordonne les politiques de sécurité alimentaire à tous les niveaux du gouvernement et de la société civile dans un cadre intersectoriel, interfédéral et participatif. Il fonctionne par le biais de deux organes interdépendants : un pilier gouvernemental (Caisan) et un pilier de participation sociale (Consea), composé de deux tiers de représentants de la société civile et d'un tiers de représentants du gouvernement. Domingos et al. (2023) notent que le Consea a contribué à la constitutionnalisation du droit à l'alimentation et à l'obtention de 30 % du budget du programme national de repas scolaires pour l'agriculture familiale. En outre, la paralysie du Caisan due à l'instabilité politique en 2019 a interrompu les évaluations du Plan national de sécurité alimentaire de Brazil et a laissé le pays sans feuille de route structurée pour lutter contre la faim pendant la pandémie de COVID-19, car l'organisme a complètement cessé de publier les résultats analytiques à la fin de l'année 2018. Cependant, après la reconstruction de Sisan en 2023, les données récentes de CAISAN (2025) montrent une reprise rapide : l'insécurité alimentaire grave a chuté de 15,5 pour cent (2021/2022) à 4,1 pour cent (2023), ce qui a permis à 24,4 millions de personnes de ne plus souffrir de la faim. Parallèlement, les taux de pauvreté extrême et générale ont chuté de manière significative (de 5,9 à 4,4 pour cent et de 31,6 à 27,4 pour cent, respectivement), sauvant 8,6 millions de personnes supplémentaires de la pauvreté en moins de deux ans.
India : Lancé en 2018, le programme India's Aspirational Districts Programme (ADP) accélère le développement dans les régions vulnérables en favorisant la convergence entre les administrations locales, étatiques et centrales, étayée par un cadre de fédéralisme coopératif et concurrentiel. Les progrès sont pilotés par un tableau de bord de suivi en temps réel qui classe les districts dans cinq secteurs clés, en tirant parti de la concurrence fondée sur les données pour motiver les administrations locales à surpasser leurs pairs et à accélérer le développement humain. En évaluant les deux premières années du programme, Kapoor et Green (2023) ont constaté des progrès significatifs dans la quasi-totalité des 112 districts participant à l'ADP, les zones les plus défavorisées étant à l'origine des changements les plus importants pour rattraper leurs pairs plus performants. Les améliorations ont été particulièrement importantes dans les domaines de la santé et de la nutrition, ainsi que des infrastructures de base (ces dernières grâce à l'assainissement et à l'électrification). À l'appui de cette constatation, une analyse de méthodes mixtes réalisée par le PNUD (2020) confirme des avancées majeures dans ces secteurs, ainsi que dans ceux de l'éducation et, dans une certaine mesure, de l'agriculture et des ressources en eau, concluant que le modèle concurrentiel de l'ADP est très efficace pour promouvoir le développement local.
- Incitations politiques : La décentralisation se heurte souvent à des résistances parce qu'elle exige des parties prenantes au niveau national qu'elles renoncent à leur pouvoir et au contrôle des ressources. Les politiciens au niveau central donnent la priorité à leur réélection, à la dynamique des partis et à la stabilité des coalitions, tandis que les hauts fonctionnaires s'attachent à étendre l'influence de leur propre département, à protéger leur carrière et à se prémunir contre l'ingérence d'agences rivales.
- Manque d'engagement en faveur de la décentralisation : La décentralisation politique peut rester superficielle, les gouvernements locaux n'ayant qu'une autorité fonctionnelle limitée. Par exemple, les organes locaux élus peuvent ne pas disposer d'un véritable pouvoir de décision, car leurs plans doivent souvent être approuvés par le gouvernement central. De même, les dispositions constitutionnelles ou légales relatives à la décentralisation administrative peuvent ne pas être appliquées, laissant l'autorité réelle centralisée.
- Centralisation des ressources : Même lorsque les pouvoirs politiques et administratifs sont dévolus, les gouvernements centraux conservent souvent le contrôle en limitant l'autonomie fiscale. Les autorités locales sous-financées deviennent dépendantes de subventions hautement conditionnelles, ce qui permet aux ministères sectoriels de micro-gérer les dépenses ou simplement de récupérer les responsabilités de première ligne sous prétexte d'incapacité locale.
- Situations d'urgence : Les cadres traditionnels de gouvernance multiniveaux tiennent rarement compte des contextes de crise. Dans les situations d'urgence, telles que les pandémies (COVID-19), les catastrophes climatiques ou les crises énergétiques, une gouvernance efficace exige des mécanismes de coordination souples et adaptables. Il faut pour cela redéfinir les rôles et les responsabilités des différents niveaux de gouvernement afin de garantir des réponses rapides et adaptées au contexte.
- Hétérogénéité des contextes : Les cadres de gouvernance à plusieurs niveaux doivent être adaptés à chaque pays ou secteur, en fonction des objectifs spécifiques de l'analyse intergouvernementale. Les incitations pour les acteurs locaux - politiciens, administrateurs, citoyens et société civile - dépendent fortement du contexte. Par exemple, les priorités d'un maire de métropole seront très différentes de celles d'un président de district rural. En outre, les gouvernements locaux doivent être reconnus comme des entités politiques dotées d'une dynamique interne complexe. Si la collaboration est essentielle, les motivations des dirigeants exécutifs (par exemple les maires), des conseils élus, du personnel administratif et du personnel de première ligne divergent souvent en fonction de leurs rôles, de leurs positions hiérarchiques et des priorités de l'organisation.
ODD 11 - Villes et communautés durables
- Objectif 11.a - Soutenir les liens économiques, sociaux et environnementaux positifs entre les zones urbaines, périurbaines et rurales en renforçant la planification du développement national et régional.
ODD 16 - Paix, justice et institutions fortes
- Objectif 16.6 - Mettre en place des institutions efficaces, responsables et transparentes à tous les niveaux
- Objectif 16.7 - Garantir une prise de décision réactive, inclusive, participative et représentative à tous les niveaux
ODD 17 - Partenir pour les objectifs
- Objectif 17.14 - Renforcer la cohérence des politiques pour un développement durable
- Objectif 17.16 - Renforcer le partenariat mondial pour le développement durable, complété par des partenariats multipartites qui mobilisent et partagent les connaissances, l'expertise, la technologie et les ressources financières, afin de soutenir la réalisation des objectifs de développement durable dans tous les pays, en particulier les pays en développement.
Les initiatives et recommandations pertinentes comprennent, mais ne sont pas limitées à :