A governança nacional de segurança alimentar do Brasil é gerenciada pelo Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), ou Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Estabelecido pela Lei nº 11.346 em 2006, o Sisan foi criado para garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada. A inovação central do sistema é seu projeto de pilar duplo, legalmente determinado, que divide as funções de governança em dois órgãos interdependentes:
- Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (Caisan): O "pilar do governo" interministerial, composto por 24 ministérios e liderado pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS). É responsável pela coordenação horizontal e pela implementação de políticas e orçamentos de segurança alimentar.
- Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea): O "pilar da participação social" e o principal instrumento de responsabilidade social. É composto por ministérios que fazem parte da Caisan (1/3) e organizações da sociedade civil (2/3).
A Caisan é uma câmara interministerial responsável pela coordenação horizontal (intersetorial) e vertical (federativa) das políticas de segurança alimentar e nutricional. Seu mandato legal é harmonizar as políticas de vários ministérios para garantir a coerência e evitar a duplicação. Afiliada ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), a Caisan é composta por 24 ministérios. Sua principal função é formular e implementar o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan). A Caisan utiliza o vida da população. (Cadastro Único) para identificar famílias em risco de insegurança alimentar, permitindo o direcionamento coordenado de transferências de renda (como Bolsa Família) e programas de alimentos.
Em 2023, o Plano Brasil Sem Fome foi lançado para lidar com uma situação crítica em que 33 milhões de pessoas estavam enfrentando insegurança alimentar grave. Esse plano consolida as ações dos ministérios membros em três eixos: acesso à renda e redução da pobreza; produção e consumo de alimentos saudáveis; e mobilização contra a fome. A partir de 2025, esse plano foi integrado ao 3º Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, que consiste em oito anúncios: Fortalecimento do Sistema Nacional, Superação da fome; Acesso à terra e à água; Sistemas alimentares resilientes; Promoção da produção de alimentos saudáveis; Saúde e nutrição; Combate às desigualdades e Cooperação internacional.
O Consea atua como o principal instrumento de responsabilidade social dentro do Sisan. Embora seja legalmente um órgão consultivo do Presidente da República, seu mandato inclui a proposta de diretrizes políticas, o monitoramento independente das ações do governo e a convocação das Conferências Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN). Por meio dessas conferências de baixo para cima e em vários níveis, os delegados votam nas prioridades que formam a base do Plansan. A estrutura do Consea é seu principal mecanismo para a tomada de decisões inclusivas: ela é legalmente definida por uma maioria de dois terços da sociedade civil, e o presidente do Conselho é escolhido entre os representantes da sociedade civil. O conselho é composto por 60 membros:
- 24 do governo (os ministros da Caisan)
- 48 representantes da sociedade civil.
Como o Sisan é um sistema nacional, ele depende da coordenação interfederativa. Assim, existem Conselhos e Câmaras em todos os estados brasileiros, e atualmente está se expandindo para o nível municipal. Da mesma forma, espera-se que os estados e municípios realizem suas Conferências de Segurança Alimentar e Nutricional, com ampla participação da sociedade civil, para que possam desenvolver seus planos de Segurança Alimentar e Nutricional, como é feito em nível federal. É necessário um acordo entre os governos federal, estadual e municipal para a implementação do Sisan.
Esse sistema de governança levou a inovações políticas importantes, como a Lei 11.947/2009 para a Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que exige a aquisição de 45% da agricultura familiar. Da mesma forma, o sistema defende a Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que fortalece a agricultura familiar por meio da compra de alimentos para distribuição às populações vulneráveis e serve como incentivo estratégico para os municípios aderirem à estrutura do Sisan. Por fim, há também o programa Cisternas, uma tecnologia social que se tornou uma política pública responsável por garantir a qualidade de vida e a produção de alimentos no semiárido brasileiro.
A estrutura do Sisan aborda as desigualdades por meio de ambos os pilares. No aspecto social, os 48 membros da sociedade civil do Consea são selecionados para serem diversos e representativos, proporcionando um canal formal para que organizações urbanas e rurais, povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares, movimentos de negros e populações sem-teto, entre outros, monitorem e proponham políticas. Do lado do governo, a expansão da Caisan em 2023 formalizou o compromisso de abordar vulnerabilidades específicas ao integrar o Ministério dos Povos Indígenas, o Ministério da Igualdade Racial, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério dos Direitos Humanos. Essa compreensão mais ampla da vulnerabilidade é operacionalizada por meio de novas ferramentas de monitoramento, como o CADInsan e os dados do Sistema de Informação de Assistência à Saúde Indígena (SIASI).
O sistema sofreu uma interrupção significativa quando o Consea foi abolido em 2019, deixando a Caisan efetivamente inativa. Ambos foram formalmente reativados em fevereiro de 2023, restaurando o modelo de governança de dois pilares como a peça central do "Brasil Sem Fome". As evidências sugerem que essa restauração contribuiu para melhorias rápidas na adesão à política - com a expansão da cobertura municipal do Sisan - bem como para melhores resultados de segurança alimentar e resultados sem precedentes na redução da insegurança alimentar e das desigualdades no Brasil.
A cobertura do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan) é definida por uma estrutura de dois pilares que combina a adesão governamental com a participação social. No lado governamental (Caisan), a cobertura é federativa: o sistema alcançou 100% de adesão em nível estadual e, após sua reativação em 2023, expandiu-se para 2.006 municípios até 2024, cobrindo mais de 60% da população brasileira. Isso é complementado pelo pilar de participação social (Consea), que garante cobertura representativa por meio de 48 organizações nacionais membros da sociedade civil e uma rede vertical de conselhos estaduais e municipais, assegurando a representação de milhões de brasileiros e subpopulações específicas, como agricultores familiares e povos indígenas.
Como o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan) é uma estrutura de governança e não um programa único, seus custos são desagregados.
Os custos relacionados à Caisan são duplos:
- Custos de coordenação para sua Secretaria Executiva, sediada no Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), incluindo as demandas administrativas, a mobilização de estados e municípios para aderir ao sistema e os custos de monitoramento dos indicadores de segurança alimentar e nutricional; e
- Custos programáticos, que representam os orçamentos agregados de Segurança Alimentar e Nutricional dos 24 ministérios membros alocados para executar o Plano Brasil Sem Fome e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
Da mesma forma, os custos do Consea são divididos em:
- Custos administrativos para sua Secretaria Executiva, financiada pela Secretaria-Geral da Presidência da República; e
- Custos da atividade para grandes eventos participativos. Em especial, a 6ª Conferência Nacional de FSN (2023) recebeu uma alocação específica de R$ 8,7 milhões (aprox. US$ 1,6 milhão), O projeto foi financiado conjuntamente por três ministérios para apoiar o processo de consulta em vários níveis.
Governança Integrada Multinível, Multissetorial e Participativa:
A Caisan fornece a coordenação interministerial e federativa (federal, estadual, municipal) necessária para a implementação de políticas, enquanto o Consea garante a Governança Participativa Multissetorial, institucionalizando o envolvimento da sociedade civil no monitoramento e na formulação de políticas.
A Caisan é responsável pelos instrumentos técnicos oficiais usados para monitorar o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan). Isso inclui o desenvolvimento de ferramentas específicas, como o CADInsan, que mapeia o risco municipal de insegurança alimentar grave usando dados administrativos do Cadastro Único, e a Triagem de Risco de Insegurança Alimentar (TRIA), uma ferramenta de triagem rápida integrada ao sistema de atenção primária à saúde. A Caisan também gerencia a parceria estratégica com o IBGE para a realização da Pesquisa Nacional de Segurança Alimentar (EBIA), que permite a compreensão dos níveis de segurança e insegurança alimentar no país e nos estados; a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) e a Pesquisa de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC), que permitem a compreensão do grau de institucionalização do Sisan; e a Pesquisa de Orçamento Familiar (POF), que permite a coleta de informações sobre o consumo de alimentos. A Caisan também publica relatórios formais de desempenho com base nessas pesquisas.
O Consea funciona como o mecanismo de "responsabilidade social" do sistema. Ele operacionaliza sua função de monitoramento por meio de sessões plenárias e grupos de trabalho, que têm a função de receber e debater os relatórios oficiais de monitoramento produzidos pela Caisan. Com base em sua análise independente desses dados governamentais, o Consea monitora a execução do Plansan e emite "Recomendações" e "Exposições de Motivos" oficiais ao Presidente e aos ministérios relevantes para garantir a prestação de contas.
Balanço de Atividades da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (Caisan): A Retomada do Sisan e os Avanços na Garantia do Direito Humano à Alimentação Adequada (Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, 2025).
As evidências do biênio 2023-2024, após a reativação do Sisan, destacam melhorias significativas nos indicadores nacionais. A insegurança alimentar grave (fome) caiu de 15,5% (Vigisan 2021-2022) para 4,1% (PNAD C 2023), representando 24,4 milhões de pessoas saindo dessa condição. No mesmo período, a taxa de pobreza extrema caiu de 5,9% em 2022 para 4,4% em 2023 (3,1 milhões de pessoas), e a taxa de pobreza geral caiu de 31,6% para 27,4% (8,6 milhões de pessoas). Esse progresso foi sustentado por uma grande expansão da cobertura do sistema; a adesão municipal ao Sisan aumentou de 536 em janeiro de 2023 para 2.006 em 2024 (um aumento de 160%), atingindo mais de 60% da população brasileira.
A Caisan aumentou de 9 para 24 ministérios e realizou 20 plenárias, resultando na aprovação de três planos nacionais, incluindo o Plano Brasil Sem Fome (Plano Brasil Sem Fome), que articula 80 programas - e a emissão de 23 resoluções normativas. Sua função de monitoramento foi operacionalizada por meio de ferramentas como o CADInsan e o TRIA, e pela retomada da parceria com o IBGE para a realização da pesquisa nacional de insegurança alimentar (EBIA). Para o Consea (participação social), a reativação foi marcada pela organização da Conferência Nacional (CNSAN), precedida por mais de 1.000 conferências em nível municipal. Essa estrutura foi apoiada por uma capacitação significativa, com aproximadamente 4.000 gerentes e conselheiros treinados por meio de ensino à distância (Trilha FormaSAN) e a facilitação de 15 oficinas virtuais do "Ciclo de Diálogo Federativo" para fortalecer a governança multinível. O programa, em conjunto com os esforços locais de sensibilização de ONGs e igrejas, está contribuindo para a redução do estigma relacionado à deficiência.
O retorno do Brasil ao mapa da fome: Uma análise das políticas públicas e medidas eficazes para a segurança alimentar (Domingos et al., 2023).
As avaliações da trajetória do Sisan fornecem percepções críticas sobre a relação entre as estruturas de governança e os resultados da segurança alimentar. Uma avaliação do primeiro Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (I Plansan, 2012-2015), coordenado pela Caisan, documentou a eficácia do sistema na tradução das diretrizes da sociedade civil em políticas formais e na redução da pobreza. Os dados publicados pela Caisan (2013) mostraram que 22,1 milhões de Bolsa Família beneficiários superaram a pobreza entre 2011 e 2013. No entanto, a avaliação identificou uma lição crítica em relação à elaboração de políticas: o número excessivo de metas do plano dificultou o monitoramento eficaz, uma função que foi ainda mais reduzida no II Plansan subsequente (2016-2019).
A análise conclui que esse enfraquecimento do monitoramento culminou em uma falha institucional crítica com a abolição do Consea em 2019. Esse desmantelamento foi caracterizado como uma medida desprotetiva e uma escolha deliberada de não monitorar as medidas de acesso aos alimentos. A extinção do conselho rompeu o diálogo formal entre o governo e a sociedade civil, reduziu a participação na tomada de decisões e dificultou a divulgação pública dos dados. Essa desconstrução institucional está ligada a graves impactos socioeconômicos, incluindo a "invisibilidade dos grupos vulneráveis que enfrentam a fome" e um aumento relatado de 45% no custo da cesta básica entre 2016 e 2022.
O Consea está de volta! Ou como resistir em tempos difíceis (Recine, 2023).
O estudo conclui que a extinção do Consea em 1º de janeiro de 2019 foi um ponto de inflexão crítico que interrompeu um sistema intersetorial de políticas públicas que articulava saúde, educação, economia e cultura. A análise sugere que, embora não tenha sido a única causa da crise alimentar que se seguiu, a ausência do Consea confirmou a impermeabilidade do Governo Federal à situação da fome e sua recusa em reconhecer a importância do diálogo com a sociedade civil. Esse enfraquecimento institucional e a ruptura da rede de segurança social coincidiram com um grave aumento da insegurança alimentar, já que o número de pessoas passando fome subiu de 19,1 milhões em 2020 para 33 milhões no início de 2022.
O estudo também conclui que a intensa mobilização da sociedade civil, impulsionada por essas estatísticas de fome, foi fundamental para reverter esse cenário. O Consea foi formalmente reinstituído em 1º de janeiro de 2023, marcando uma "era de superação e novos desafios". O conselho reinstalado definiu dois eixos estratégicos: (1) medidas emergenciais para superar a fome articuladas com ações que abordem as raízes da desigualdade e (2) a "superação da fome com comida de verdade"."
Implicações da pandemia de Covid-19 para a segurança alimentar e nutricional no Brasil (Ribeiro-Silva et al., 2020).
O estudo identifica o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) como equipamento estratégico para a construção de políticas de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN). Conclui que a extinção do Consea, em janeiro de 2019, foi uma medida desprotetiva que expôs o fracasso do Estado na redução das desigualdades e no enfrentamento da insegurança alimentar e nutricional. A análise postula que esse desmantelamento institucional tornou as famílias já carentes de alimentos mais vulneráveis à fome antes do início do cenário epidemiológico da Covid-19, prejudicando a capacidade do Brasil de proteger seus cidadãos quando a crise de saúde subsequente chegou.
Relatório Spotlight Síntese IV Brasil 2020 (Grupo de Trabalho da Sociedade Civil para a Agenda 2030, 2020)
Este relatório analisa o enfraquecimento institucional e os retrocessos no combate à fome (ODS 2) e ao desperdício de alimentos (ODS 12) no Brasil, registrando que o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) foi extinto em 2019. O estudo associa diretamente essa extinção à falta de políticas estratégicas de apoio à segurança alimentar e à diminuição da participação social, identificando-as como fatores que contribuíram para o aumento da fome e da insegurança alimentar. O documento conclui que a reativação do Consea com a participação ativa da sociedade civil é necessária para a elaboração de um novo Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan).
Com relação à Caisan:
- Um órgão intersetorial dedicado e de alto nível (24 ministérios) é essencial para garantir a coerência das políticas, implementar um plano nacional unificado e fornecer a coordenação federativa necessária para ampliar a política nacional para o nível municipal.
- Para promover políticas integradas, garanta que cada ministério se veja refletido na agenda de segurança alimentar e nutricional e que todos participem efetivamente de uma câmara intersetorial. É necessário que a luta contra a fome ganhe centralidade no governo e que o chefe do poder executivo determine sua prioridade.
- Uma estrutura flexível que possa ser expandida (por exemplo, acrescentando novos ministérios) permite que o órgão de governança se adapte às novas prioridades nacionais, como mudanças climáticas, igualdade racial e direitos indígenas.
- A Câmara precisa ser capaz de definir prioridades estratégicas, considerando a amplitude da agenda de segurança alimentar e nutricional; caso contrário, corre o risco de não conseguir coordenar as iniciativas que precisam ser acordadas - o próprio Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional é organizado em torno de estratégias intersetoriais.
- A coordenação intergovernamental (Caisan) por si só é insuficiente. Avaliações acadêmicas e dados de desempenho mostram que ela requer um pilar complementar de "responsabilidade social" (Consea) para que as funções de monitoramento sejam eficazes e para evitar a fragmentação e o desmantelamento da implementação de políticas.
- Os representantes dos ministérios que participam da Caisan são os mesmos que representam o governo no Consea, o que facilita o recebimento de demandas da sociedade civil e a transformação dessas demandas em políticas públicas.
Com relação ao Consea:
- A institucionalização da participação social (e não apenas a consulta) com uma maioria de 2/3 da sociedade civil e uma linha de assessoria direta à Presidência cria um mecanismo poderoso para a inovação de políticas, a prestação de contas e uma abordagem de "toda a sociedade".
- A dissolução de 2019 demonstra que esses órgãos participativos, embora poderosos, são vulneráveis a mudanças políticas. Seu poder depende da vontade política de alto nível. Sua remoção rompe a função de responsabilidade social, levando a um colapso no monitoramento e na coerência das políticas.
- O modelo da Conferência Nacional (CNSAN) é um processo de governança multinível altamente eficaz e em larga escala para reunir demandas de base dos níveis municipal, estadual e nacional e traduzi-las em planejamento nacional.
Governo e instituições públicas:
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
- Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (MDA)
- Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa)
- Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS)
- Ministério da Saúde
- Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)
Sociedade Civil e Academia:
- Associação Brasileira de Agroecologia (ABA)
- Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO)
- Rede Brasileira de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar (PENSANN)
- Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (FBSSAN)
- Instituto Fome Zero (IFZ)
- Núcleo de Estudos e Pesquisas em Alimentação (NEPA/UNICAMP)
- Núcleo de Pesquisas Epidemiológicas em Nutrição e Saúde (NUPENS/USP)
Visão geral da Sisan: https://www.gov.br/mds/pt-br/Caisan/sisan
Site da Caisan: https://www.gov.br/mds/pt-br/Caisan
Site do Consea: https://www.gov.br/secretariageral/pt-br/consea
ODS 1 - Erradicação da pobreza
- Meta 1.3 - Implementar sistemas e medidas de proteção social adequados em nível nacional para todos, inclusive pisos, e até 2030 alcançar uma cobertura substancial dos pobres e vulneráveis.
- Indicador 1.3.1 - Proporção da população coberta por pisos/sistemas de proteção social, por sexo, distinguindo crianças, pessoas desempregadas, idosos, pessoas com deficiência, mulheres grávidas, recém-nascidos, vítimas de acidentes de trabalho, pobres e vulneráveis
SDG 2 - Fome Zero:
- Meta 2.1 - Até 2030, acabar com a fome e garantir o acesso de todas as pessoas, em especial os pobres e as pessoas em situações vulneráveis, inclusive bebês, a alimentos seguros, nutritivos e suficientes durante todo o ano
- Indicador 2.1.1 - Prevalência de subnutrição
- Indicador 2.1.2 - Prevalência de insegurança alimentar moderada ou grave na população, com base na Escala de Experiência de Insegurança Alimentar (FIES)
- Meta 2.2 - Até 2030, acabar com todas as formas de desnutrição... e atender às necessidades nutricionais de meninas adolescentes, mulheres grávidas e lactantes e idosos.
- Indicador 2.2.1 - Prevalência de atraso no crescimento (altura para a idade <-2 desvios-padrão da mediana dos Padrões de Crescimento Infantil da Organização Mundial da Saúde (OMS)) entre crianças com menos de 5 anos de idade
- Indicador 2.2.2 - Prevalência de desnutrição (peso para altura >+2 ou <-2 desvios-padrão da mediana dos Padrões de Crescimento Infantil da OMS) entre crianças com menos de 5 anos de idade, por tipo (emaciação e sobrepeso)
- Indicador 2.2.3 - Prevalência de anemia em mulheres de 15 a 49 anos de idade, por estado de gravidez (porcentagem)
- Indicador 2.2.4 - Prevalência de diversidade dietética mínima, por grupo populacional (crianças de 6 a 23,9 meses e mulheres não grávidas de 15 a 49 anos)
- Meta 2.3 - Até 2030, dobrar a produtividade agrícola e a renda dos pequenos produtores de alimentos, em especial mulheres, povos indígenas, agricultores familiares, pastores e pescadores, inclusive por meio do acesso seguro e igualitário à terra, a outros recursos e insumos produtivos, ao conhecimento, aos serviços financeiros, aos mercados e às oportunidades de agregação de valor e de emprego não agrícola
- Indicador 2.3.1 - Volume de produção por unidade de trabalho por classes de tamanho de empresa agrícola/pastoril/florestal
- Indicador 2.3.2 - Renda média dos produtores de alimentos em pequena escala, por sexo e status indígena
- Meta 2.4 - Até 2030, garantir sistemas sustentáveis de produção de alimentos e implementar práticas agrícolas resilientes que aumentem a produtividade e a produção, que ajudem a manter os ecossistemas, que fortaleçam a capacidade de adaptação às mudanças climáticas, condições climáticas extremas, secas, inundações e outros desastres e que melhorem progressivamente a qualidade da terra e do solo
- Indicador 2.4.1 - Proporção da área agrícola com agricultura produtiva e sustentável
ODS 4 - Educação de qualidade
- Meta 4.1 - Até 2030, garantir que todas as meninas e meninos concluam o ensino fundamental e médio de forma gratuita, equitativa e de qualidade, levando a resultados de aprendizagem relevantes e eficazes
- Indicador 4.1.1 - Proporção de crianças e jovens (a) nas séries 2/3; (b) no final do ensino fundamental; e (c) no final do ensino médio que alcançaram pelo menos um nível mínimo de proficiência em (i) leitura e (ii) matemática, por sexo
SGD 6 - Água potável e saneamento
- Meta 6.1 - Até 2030, alcançar o acesso universal e equitativo à água potável segura e acessível para todos
- Indicador 6.1.1 - Proporção da população que usa serviços de água potável gerenciados com segurança
- Meta 6.4 - Até 2030, aumentar substancialmente a eficiência do uso da água em todos os setores e garantir a retirada e o fornecimento sustentáveis de água doce para enfrentar a escassez de água e reduzir substancialmente o número de pessoas que sofrem com a escassez de água
- Indicador 6.4.1 - Mudança na eficiência do uso da água ao longo do tempo
- Indicador 6.4.2 - Nível de estresse hídrico: retirada de água doce como uma proporção dos recursos de água doce disponíveis
ODS 13 - Ação climática
- Meta 13.1 - Fortalecer a resiliência e a capacidade de adaptação aos riscos relacionados ao clima e aos desastres naturais em todos os países
- Indicador 13.1.1 - Número de mortes, pessoas desaparecidas e pessoas diretamente afetadas atribuídas a desastres por 100.000 habitantes
ODS 16 - Paz, justiça e instituições sólidas
- Meta 16.7 - Garantir a tomada de decisões responsivas, inclusivas, participativas e representativas em todos os níveis
- Indicador 16.7.1 - Proporções de cargos em instituições nacionais e locais, incluindo (a) os legislativos; (b) o serviço público; e (c) o judiciário, em comparação com as distribuições nacionais, por sexo, idade, pessoas com deficiência e grupos populacionais
- Indicador 16.7.2 - Proporção da população que acredita que a tomada de decisões é inclusiva e responsiva, por sexo, idade, deficiência e grupo populacional
ODS 17 - Parceria para os objetivos
- Meta 17.17 - Incentivar e promover parcerias eficazes entre os setores público, público-privado e a sociedade civil, com base na experiência e nas estratégias de recursos das parcerias
- Indicador 17.17.1 - Valor em dólares americanos comprometido com parcerias público-privadas para infraestrutura
Programas de alimentação escolar;
Transferência de renda incondicionada;
Acesso a serviços básicos de água potável e saneamento e instalações de higiene;
Acesso à irrigação;
Mercados institucionais, incluindo compras públicas e fixação de preços de alimentos em favor dos pobres;
Acesso favorável aos pobres a insumos agrícolas, tecnologia e conhecimento;
Nutrição materna e na primeira infância;
Prevenção e controle de deficiências de micronutrientes;
Prevenção, detecção e gestão da desnutrição;
Promoção e acesso a dietas saudáveis, inclusive através da educação e de preços acessíveis/subsidiados;
Cadastro social
ODS 1 - Erradicação da pobreza
- Meta 1.3 - Implementar sistemas e medidas de proteção social adequados em nível nacional para todos, inclusive pisos, e até 2030 alcançar uma cobertura substancial dos pobres e vulneráveis.
- Indicador 1.3.1 - Proporção da população coberta por pisos/sistemas de proteção social, por sexo, distinguindo crianças, pessoas desempregadas, idosos, pessoas com deficiência, mulheres grávidas, recém-nascidos, vítimas de acidentes de trabalho, pobres e vulneráveis
SDG 2 - Fome Zero:
- Meta 2.1 - Até 2030, acabar com a fome e garantir o acesso de todas as pessoas, em especial os pobres e as pessoas em situações vulneráveis, inclusive bebês, a alimentos seguros, nutritivos e suficientes durante todo o ano
- Indicador 2.1.1 - Prevalência de subnutrição
- Indicador 2.1.2 - Prevalência de insegurança alimentar moderada ou grave na população, com base na Escala de Experiência de Insegurança Alimentar (FIES)
- Meta 2.2 - Até 2030, acabar com todas as formas de desnutrição... e atender às necessidades nutricionais de meninas adolescentes, mulheres grávidas e lactantes e idosos.
- Indicador 2.2.1 - Prevalência de atraso no crescimento (altura para a idade <-2 desvios-padrão da mediana dos Padrões de Crescimento Infantil da Organização Mundial da Saúde (OMS)) entre crianças com menos de 5 anos de idade
- Indicador 2.2.2 - Prevalência de desnutrição (peso para altura >+2 ou <-2 desvios-padrão da mediana dos Padrões de Crescimento Infantil da OMS) entre crianças com menos de 5 anos de idade, por tipo (emaciação e sobrepeso)
- Indicador 2.2.3 - Prevalência de anemia em mulheres de 15 a 49 anos de idade, por estado de gravidez (porcentagem)
- Indicador 2.2.4 - Prevalência de diversidade dietética mínima, por grupo populacional (crianças de 6 a 23,9 meses e mulheres não grávidas de 15 a 49 anos)
- Meta 2.3 - Até 2030, dobrar a produtividade agrícola e a renda dos pequenos produtores de alimentos, em especial mulheres, povos indígenas, agricultores familiares, pastores e pescadores, inclusive por meio do acesso seguro e igualitário à terra, a outros recursos e insumos produtivos, ao conhecimento, aos serviços financeiros, aos mercados e às oportunidades de agregação de valor e de emprego não agrícola
- Indicador 2.3.1 - Volume de produção por unidade de trabalho por classes de tamanho de empresa agrícola/pastoril/florestal
- Indicador 2.3.2 - Renda média dos produtores de alimentos em pequena escala, por sexo e status indígena
- Meta 2.4 - Até 2030, garantir sistemas sustentáveis de produção de alimentos e implementar práticas agrícolas resilientes que aumentem a produtividade e a produção, que ajudem a manter os ecossistemas, que fortaleçam a capacidade de adaptação às mudanças climáticas, condições climáticas extremas, secas, inundações e outros desastres e que melhorem progressivamente a qualidade da terra e do solo
- Indicador 2.4.1 - Proporção da área agrícola com agricultura produtiva e sustentável
ODS 4 - Educação de qualidade
- Meta 4.1 - Até 2030, garantir que todas as meninas e meninos concluam o ensino fundamental e médio de forma gratuita, equitativa e de qualidade, levando a resultados de aprendizagem relevantes e eficazes
- Indicador 4.1.1 - Proporção de crianças e jovens (a) nas séries 2/3; (b) no final do ensino fundamental; e (c) no final do ensino médio que alcançaram pelo menos um nível mínimo de proficiência em (i) leitura e (ii) matemática, por sexo
SGD 6 - Água potável e saneamento
- Meta 6.1 - Até 2030, alcançar o acesso universal e equitativo à água potável segura e acessível para todos
- Indicador 6.1.1 - Proporção da população que usa serviços de água potável gerenciados com segurança
- Meta 6.4 - Até 2030, aumentar substancialmente a eficiência do uso da água em todos os setores e garantir a retirada e o fornecimento sustentáveis de água doce para enfrentar a escassez de água e reduzir substancialmente o número de pessoas que sofrem com a escassez de água
- Indicador 6.4.1 - Mudança na eficiência do uso da água ao longo do tempo
- Indicador 6.4.2 - Nível de estresse hídrico: retirada de água doce como uma proporção dos recursos de água doce disponíveis
ODS 13 - Ação climática
- Meta 13.1 - Fortalecer a resiliência e a capacidade de adaptação aos riscos relacionados ao clima e aos desastres naturais em todos os países
- Indicador 13.1.1 - Número de mortes, pessoas desaparecidas e pessoas diretamente afetadas atribuídas a desastres por 100.000 habitantes
ODS 16 - Paz, justiça e instituições sólidas
- Meta 16.7 - Garantir a tomada de decisões responsivas, inclusivas, participativas e representativas em todos os níveis
- Indicador 16.7.1 - Proporções de cargos em instituições nacionais e locais, incluindo (a) os legislativos; (b) o serviço público; e (c) o judiciário, em comparação com as distribuições nacionais, por sexo, idade, pessoas com deficiência e grupos populacionais
- Indicador 16.7.2 - Proporção da população que acredita que a tomada de decisões é inclusiva e responsiva, por sexo, idade, deficiência e grupo populacional
ODS 17 - Parceria para os objetivos
- Meta 17.17 - Incentivar e promover parcerias eficazes entre os setores público, público-privado e a sociedade civil, com base na experiência e nas estratégias de recursos das parcerias
- Indicador 17.17.1 - Valor em dólares americanos comprometido com parcerias público-privadas para infraestrutura
A governança nacional de segurança alimentar do Brasil é gerenciada pelo Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), ou Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Estabelecido pela Lei nº 11.346 em 2006, o Sisan foi criado para garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada. A inovação central do sistema é seu projeto de pilar duplo, legalmente determinado, que divide as funções de governança em dois órgãos interdependentes:
- Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (Caisan): O “pilar do governo” interministerial, composto por 24 ministérios e liderado pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS). É responsável pela coordenação horizontal e pela implementação de políticas e orçamentos de segurança alimentar.
- Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea): O “pilar da participação social” e o principal instrumento de responsabilidade social. É composto por ministérios que fazem parte da Caisan (1/3) e organizações da sociedade civil (2/3).
A Caisan é uma câmara interministerial responsável pela coordenação horizontal (intersetorial) e vertical (federativa) das políticas de segurança alimentar e nutricional. Seu mandato legal é harmonizar as políticas de vários ministérios para garantir a coerência e evitar a duplicação. Afiliada ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), a Caisan é composta por 24 ministérios. Sua principal função é formular e implementar o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan). A Caisan utiliza o vida da população. (Cadastro Único) para identificar famílias em risco de insegurança alimentar, permitindo o direcionamento coordenado de transferências de renda (como Bolsa Família) e programas de alimentos.
Em 2023, o Plano Brasil Sem Fome foi lançado para lidar com uma situação crítica em que 33 milhões de pessoas estavam enfrentando insegurança alimentar grave. Esse plano consolida as ações dos ministérios membros em três eixos: acesso à renda e redução da pobreza; produção e consumo de alimentos saudáveis; e mobilização contra a fome. A partir de 2025, esse plano foi integrado ao 3º Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, que consiste em oito anúncios: Fortalecimento do Sistema Nacional, Superação da fome; Acesso à terra e à água; Sistemas alimentares resilientes; Promoção da produção de alimentos saudáveis; Saúde e nutrição; Combate às desigualdades e Cooperação internacional.
O Consea atua como o principal instrumento de responsabilidade social dentro do Sisan. Embora seja legalmente um órgão consultivo do Presidente da República, seu mandato inclui a proposta de diretrizes políticas, o monitoramento independente das ações do governo e a convocação das Conferências Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN). Por meio dessas conferências de baixo para cima e em vários níveis, os delegados votam nas prioridades que formam a base do Plansan. A estrutura do Consea é seu principal mecanismo para a tomada de decisões inclusivas: ela é legalmente definida por uma maioria de dois terços da sociedade civil, e o presidente do Conselho é escolhido entre os representantes da sociedade civil. O conselho é composto por 60 membros:
- 24 do governo (os ministros da Caisan)
- 48 representantes da sociedade civil.
Como o Sisan é um sistema nacional, ele depende da coordenação interfederativa. Assim, existem Conselhos e Câmaras em todos os estados brasileiros, e atualmente está se expandindo para o nível municipal. Da mesma forma, espera-se que os estados e municípios realizem suas Conferências de Segurança Alimentar e Nutricional, com ampla participação da sociedade civil, para que possam desenvolver seus planos de Segurança Alimentar e Nutricional, como é feito em nível federal. É necessário um acordo entre os governos federal, estadual e municipal para a implementação do Sisan.
Esse sistema de governança levou a inovações políticas importantes, como a Lei 11.947/2009 para a Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que exige a aquisição de 45% da agricultura familiar. Da mesma forma, o sistema defende a Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que fortalece a agricultura familiar por meio da compra de alimentos para distribuição às populações vulneráveis e serve como incentivo estratégico para os municípios aderirem à estrutura do Sisan. Por fim, há também o programa Cisternas, uma tecnologia social que se tornou uma política pública responsável por garantir a qualidade de vida e a produção de alimentos no semiárido brasileiro.
A estrutura do Sisan aborda as desigualdades por meio de ambos os pilares. No aspecto social, os 48 membros da sociedade civil do Consea são selecionados para serem diversos e representativos, proporcionando um canal formal para que organizações urbanas e rurais, povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares, movimentos de negros e populações sem-teto, entre outros, monitorem e proponham políticas. Do lado do governo, a expansão da Caisan em 2023 formalizou o compromisso de abordar vulnerabilidades específicas ao integrar o Ministério dos Povos Indígenas, o Ministério da Igualdade Racial, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério dos Direitos Humanos. Essa compreensão mais ampla da vulnerabilidade é operacionalizada por meio de novas ferramentas de monitoramento, como o CADInsan e os dados do Sistema de Informação de Assistência à Saúde Indígena (SIASI).
O sistema sofreu uma interrupção significativa quando o Consea foi abolido em 2019, deixando a Caisan efetivamente inativa. Ambos foram formalmente reativados em fevereiro de 2023, restaurando o modelo de governança de dois pilares como a peça central do “Brasil Sem Fome”. As evidências sugerem que essa restauração contribuiu para melhorias rápidas na adesão à política - com a expansão da cobertura municipal do Sisan - bem como para melhores resultados de segurança alimentar e resultados sem precedentes na redução da insegurança alimentar e das desigualdades no Brasil.
Com relação à Caisan:
- Um órgão intersetorial dedicado e de alto nível (24 ministérios) é essencial para garantir a coerência das políticas, implementar um plano nacional unificado e fornecer a coordenação federativa necessária para ampliar a política nacional para o nível municipal.
- Para promover políticas integradas, garanta que cada ministério se veja refletido na agenda de segurança alimentar e nutricional e que todos participem efetivamente de uma câmara intersetorial. É necessário que a luta contra a fome ganhe centralidade no governo e que o chefe do poder executivo determine sua prioridade.
- Uma estrutura flexível que possa ser expandida (por exemplo, acrescentando novos ministérios) permite que o órgão de governança se adapte às novas prioridades nacionais, como mudanças climáticas, igualdade racial e direitos indígenas.
- A Câmara precisa ser capaz de definir prioridades estratégicas, considerando a amplitude da agenda de segurança alimentar e nutricional; caso contrário, corre o risco de não conseguir coordenar as iniciativas que precisam ser acordadas - o próprio Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional é organizado em torno de estratégias intersetoriais.
- A coordenação intergovernamental (Caisan) por si só é insuficiente. Avaliações acadêmicas e dados de desempenho mostram que ela requer um pilar complementar de “responsabilidade social” (Consea) para que as funções de monitoramento sejam eficazes e para evitar a fragmentação e o desmantelamento da implementação de políticas.
- Os representantes dos ministérios que participam da Caisan são os mesmos que representam o governo no Consea, o que facilita o recebimento de demandas da sociedade civil e a transformação dessas demandas em políticas públicas.
Com relação ao Consea:
- A institucionalização da participação social (e não apenas a consulta) com uma maioria de 2/3 da sociedade civil e uma linha de assessoria direta à Presidência cria um mecanismo poderoso para a inovação de políticas, a prestação de contas e uma abordagem de “toda a sociedade”.
- A dissolução de 2019 demonstra que esses órgãos participativos, embora poderosos, são vulneráveis a mudanças políticas. Seu poder depende da vontade política de alto nível. Sua remoção rompe a função de responsabilidade social, levando a um colapso no monitoramento e na coerência das políticas.
- O modelo da Conferência Nacional (CNSAN) é um processo de governança multinível altamente eficaz e em larga escala para reunir demandas de base dos níveis municipal, estadual e nacional e traduzi-las em planejamento nacional.
Transferência condicional de renda (CCT); programas de merenda escolar; transferência incondicional de renda; acesso a serviços básicos de água potável e saneamento e instalações de higiene; acesso à irrigação; mercados institucionais, incluindo compras públicas e preços de alimentos favoráveis aos pobres; acesso aos insumos agrícolas, tecnologia e conhecimento favoráveis aos pobres; nutrição materna e da primeira infância; prevenção e controle de deficiências de micronutrientes; prevenção, detecção e tratamento da desnutrição; promoção e acesso a dietas saudáveis, inclusive por meio de educação e preços acessíveis/subsidiados; registro social
Governo e instituições públicas:
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
- Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (MDA)
- Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa)
- Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS)
- Ministério da Saúde
- Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)
Sociedade Civil e Academia:
- Associação Brasileira de Agroecologia (ABA)
- Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO)
- Rede Brasileira de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar (PENSANN)
- Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (FBSSAN)
- Instituto Fome Zero (IFZ)
- Núcleo de Estudos e Pesquisas em Alimentação (NEPA/UNICAMP)
- Núcleo de Pesquisas Epidemiológicas em Nutrição e Saúde (NUPENS/USP)
Governança Integrada Multinível, Multissetorial e Participativa:
A Caisan fornece a coordenação interministerial e federativa (federal, estadual, municipal) necessária para a implementação de políticas, enquanto o Consea garante a Governança Participativa Multissetorial, institucionalizando o envolvimento da sociedade civil no monitoramento e na formulação de políticas.
A cobertura do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan) é definida por uma estrutura de dois pilares que combina a adesão governamental com a participação social. No lado governamental (Caisan), a cobertura é federativa: o sistema alcançou 100% de adesão em nível estadual e, após sua reativação em 2023, expandiu-se para 2.006 municípios até 2024, cobrindo mais de 60% da população brasileira. Isso é complementado pelo pilar de participação social (Consea), que garante cobertura representativa por meio de 48 organizações nacionais membros da sociedade civil e uma rede vertical de conselhos estaduais e municipais, assegurando a representação de milhões de brasileiros e subpopulações específicas, como agricultores familiares e povos indígenas.
Como o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan) é uma estrutura de governança e não um programa único, seus custos são desagregados.
Os custos relacionados à Caisan são duplos:
- Custos de coordenação para sua Secretaria Executiva, sediada no Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), incluindo as demandas administrativas, a mobilização de estados e municípios para aderir ao sistema e os custos de monitoramento dos indicadores de segurança alimentar e nutricional; e
- Custos programáticos, que representam os orçamentos agregados de Segurança Alimentar e Nutricional dos 24 ministérios membros alocados para executar o Plano Brasil Sem Fome e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
Da mesma forma, os custos do Consea são divididos em:
- Custos administrativos para sua Secretaria Executiva, financiada pela Secretaria-Geral da Presidência da República; e
- Custos da atividade para grandes eventos participativos. Em especial, a 6ª Conferência Nacional de FSN (2023) recebeu uma alocação específica de R$ 8,7 milhões (aprox. US$ 1,6 milhão), O projeto foi financiado conjuntamente por três ministérios para apoiar o processo de consulta em vários níveis.
A Caisan é responsável pelos instrumentos técnicos oficiais usados para monitorar o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan). Isso inclui o desenvolvimento de ferramentas específicas, como o CADInsan, que mapeia o risco municipal de insegurança alimentar grave usando dados administrativos do Cadastro Único, e a Triagem de Risco de Insegurança Alimentar (TRIA), uma ferramenta de triagem rápida integrada ao sistema de atenção primária à saúde. A Caisan também gerencia a parceria estratégica com o IBGE para a realização da Pesquisa Nacional de Segurança Alimentar (EBIA), que permite a compreensão dos níveis de segurança e insegurança alimentar no país e nos estados; a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) e a Pesquisa de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC), que permitem a compreensão do grau de institucionalização do Sisan; e a Pesquisa de Orçamento Familiar (POF), que permite a coleta de informações sobre o consumo de alimentos. A Caisan também publica relatórios formais de desempenho com base nessas pesquisas.
O Consea funciona como o mecanismo de “responsabilidade social” do sistema. Ele operacionaliza sua função de monitoramento por meio de sessões plenárias e grupos de trabalho, que têm a função de receber e debater os relatórios oficiais de monitoramento produzidos pela Caisan. Com base em sua análise independente desses dados governamentais, o Consea monitora a execução do Plansan e emite “Recomendações” e “Exposições de Motivos” oficiais ao Presidente e aos ministérios relevantes para garantir a prestação de contas.
Visão geral da Sisan: https://www.gov.br/mds/pt-br/Caisan/sisan
Site da Caisan: https://www.gov.br/mds/pt-br/Caisan
Site do Consea: https://www.gov.br/secretariageral/pt-br/consea